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中國古代治理智慧④ 監察制度:古代國家治理體系的重要一環
發表日期:2019-11-7 17:21:46 訪問量:1999

    權力不受制約和監督,必然導致濫用和腐敗。從依靠天災、天象到借助道德、制度,中國人一直在探索對權力的制約和監督。監察就是其中最有力的方式之一,監察制度的建立與我國統一國家政權的形成相伴相隨。

  早在夏、商、周時代,就已有監察活動的萌芽。秦統一六國后,在中央層面實行三公九卿制度,“三公”分別為丞相、太尉和御史大夫,其中御史大夫負責監察百官。在地方設立郡縣制,并在每個郡設置監御史,主要職責是代表皇帝監察地方官吏。由此,秦產生了中央和地方兩級監察體系。秦朝的監察制度重點在中央層面,主要目的是用御史大夫的監察權來制約丞相的行政權。

  到了漢武帝時期,對地方的監察力度不斷加強,刺史制度是當時監察體制最大的特點。漢武帝將除京畿附近七郡以外的地區劃分成十三個州郡,在每一個州郡設一名刺史,負責監察工作。在每年的八月,刺史會“周行郡國,省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄”。刺史雖然行政級別比較低,但可以向皇帝直接面陳奏事,他們的意見甚至可以影響地方官吏的獎懲升降。據《漢書》記載,在元帝時,荊州刺史上奏說當地官員為百姓謀利,州郡殷富,于是皇帝就賞賜給地方官400兩黃金。這一制度在防止官吏擅權或瀆職、確保政權穩定等方面發揮了一定作用。

  除了刺史制度,漢代在古代監察史上還有個了不起的成就。那就是中國古代第一部性質明確、內容簡潔的監察法規——《監御史九條》,又稱《御史九法》。這個法規列出了九條行政、司法、財經、吏治等方面的違規行為,主要監察內容包括瀆職、風紀、違制三大方面。

  魏晉南北朝時期雖然局勢動蕩,但權力監督仍在摸索中前進。這個時期延續了秦漢以來監察活動法制化的進程,還增加了不少新元素,如監察機構的獨立、諫官組織的系統化、御史權力的擴大等。當時的監察特點是既糾違法,又舉薦人才;既考察官員的政績,又考察他們的品行道德,獎懲并重。

  和之前的朝代相比,唐代的監察制度更為嚴密,把御史臺設置為最高的監察機構,下設三院(臺院、殿院、察院),形成了“一臺三院”的監察體制。

  我們可能對“諫官”這個職務比較耳熟,其實在先秦時期它就已經出現了。但那時的進諫“僅僅屬于政治責任感與道德品質范圍的事”,而隋唐已經將其發展成了一項成熟的國家制度。諫官的主要職責是對國家政策、法令的執行情況進行監督,諫官制度的完善在一定程度上促進了盛唐時期政治清明和國勢強盛。

  “堅心持諫諍,自古亦艱難”,盡忠規諫不僅是一種政治制度,更深深根植于士人文化和價值觀中。不僅唐人如此,宋人也是這樣。《宋史》記載,劉安世剛被任命為諫官的時候,對母親說,如果我當了諫官,就要仗義執言,可能會因此招致禍患;如果我因為您的緣故辭職,皇帝應該不會怪罪于我。他的母親回答道,你有幸得到這個機會,“當捐身以報國恩”,要是獲罪被流放,不論遠近我都會隨你一同前往。如此境界,令人敬佩。

  宋代沿襲唐制,這一時期最大的特點就是“臺諫合一”,“臺”指的是御史臺,“諫”指的是諫院。在宋代以前,臺諫機構分屬兩個系統,而從宋開始,諫院與御史臺都掌握了監察權,諫官可以彈劾,而臺官也兼行諫議之權。這一制度使監察權實現高度集中,在明清時期也有沿用。

  元代也設置御史臺,實施中央監察職責。忽必烈曾說,“中書朕左手,樞密朕右手,御史臺為朕醫左右手”,可見御史臺頗受重視。在這個疆域空前遼闊的時期,中央要如何保證對地方的監察到位呢?元代統治者仿照行省制,先后建立了四個行御史臺,實行大區監察體制。行御史臺作為中央御史臺的派出機構,主要任務是加強對地方的鎮撫和監督,還起著溝通中央與地方監察網絡的橋梁作用。

  到了明清,之前發揮重要角色的御史臺退出了歷史舞臺,中國進入了都察院的監察時期。都者,首也,總也;都察院就是最高監察機關的意思。作為都察院屬官的各道監察御史(明為十三道,清為十五道),雖然官職只有七品,但權力很大,可以“大事奏裁,小事立斷”。

  明朝廢除丞相,權分六部后,按照六部建制,在吏、戶、禮、兵、刑、工六科各設置了給事中這一官職,他們的工作內容和前代的諫官較為相似。這是獨立于都察院的另一套監督體系,與都察院合稱“科道并行”。這種交叉分工的雙重監督體制很大程度避免了監察空白,有利于明清政府在官吏的選拔、任用、考核環節實施監督。

  中國古代監察制度縱橫兩千多年,內容豐富,特色鮮明,是古代國家治理體系的重要一環。無論是監察機構的建構、監察制度的設計,還是監察法制的創制,都在當時不同程度地發揮了懲惡揚善、激濁揚清的功能,對如今的國家監察體制也有積極的借鑒意義。(中央紀委國家監委網站 沈東方)(來源:中央紀委國家監委網站)


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